Risicogestuurd beleid: wat is dat én wat vraagt het van ons?
Ruim een jaar is een groot deel van de wereld volledig in de ban van het coronavirus. Experts, politici, bestuurders, ondernemers, betrokken burgers, influencers als Arjan Lubach, allemaal vinden we iets van de crisis-aanpak. Vaak vanuit ons eigen perspectief en belang. Af en toe valt daarbij de abstracte term ‘risicogestuurd beleid’. Wat is dat concreet én wat vraagt dat van ons?
De context: hét superwilde vraagstuk
De pandemie is al vaak geclassificeerd als een wicked problem, een wild vraagstuk. Dit is te zwak uitgedrukt. Door de uiterst hoge relevantie en urgentie om er wat aan te doen, de grote verdeeldheid over de aanpak en een zekere mate van collectieve machteloosheid valt de pandemie in de buitencategorie van super wicked problems.
Zo’n superwild vraagstuk heeft vier eigenschappen: de tijd en daarmee het geduld raakt op, we zijn zelf de veroorzakers en daarmee ook de oplossing van het vraagstuk, een centraal machtscentrum krijgt het niet volledig onder controle en allerlei irrationele argumenten worden ingezet om al dan niet iets te doen. Het coronavirus voldoet overduidelijk aan al deze kenmerken. Het is hiermee hét maatschappelijke vraagstuk van dit moment. En waarschijnlijk ook voor de komende jaren, omdat het virus zich door allerlei mutaties zo maar van pandemie tot endemie kan ontwikkelen. Dan wordt het een infectieziekte die niet meer uit ons midden verdwijnt.
Geen eenduidige oplossingen, wel keuzes en besluiten
Om maar gelijk alle illusies van beheersing en controle in de kiem te smoren: superwilde vraagstukken zijn niet volledig te beheersen en te controleren. Ze hebben daardoor eveneens geen eenduidige oplossingen. Er bestaat geen aanpak waarmee iedereen in de samenleving het eens is, waarvan we zeker weten dat die werkt. Daarvoor zijn deze vraagstukken te complex, te veranderlijk en daardoor te onzeker en te onvoorspelbaar. Ook zijn superwilde vraagstukken ambigu of dubbelzinnig. Er worden door verschillende mensen verschillende betekenissen aan gegeven.
Deze uiteenlopende opvattingen hoe als samenleving om te gaan met het virus zien we dagelijks in de media. Virologen en epidemiologen kijken heel anders tegen het vraagstuk aan dan bijvoorbeeld psychologen, economen, filosofen of ondernemers. Natuurlijk heeft dat te maken met het al dan niet hebben van specifieke kennis, bijvoorbeeld over virussen en de verspreiding ervan. Maar óók speelt een belangrijke rol welke risico’s van het virus voor wie al dan niet aanvaardbaar zijn, vanuit welke belangen. En welke eventuele bijeffecten risiconeheersmaatregelen hebben, ook weer voor wie en voor hoe lang.
Het ontbreken van ultieme, eenduidige oplossingen is natuurlijk geen vrijbrief om maar niets te doen. Er kunnen en moeten wel degelijk keuzes worden gemaakt om het superwilde vraagstuk enigszins hanteerbaar te maken, en te houden. Dit vraagt in de eerste plaats om helderheid in doelen en waarden: welke doelen en onderliggende waarden streeft de samenleving na? Op medisch, sociaal, economisch en ecologisch gebied? Waar en tussen wie treden zogeheten ‘waardenspanningen’ op? Welke waarden botsten met elkaar en wie hakt daar vervolgens knopen over door, met welk mandaat? Gebeurt dit centraal of decentraal, vanuit Den Haag, de veiligheidsregio of de gemeente? Het zal inmiddels wel duidelijk zijn dat standaard-beleid hier geen optie is.
Risicogestuurd beleid: wat is dat?
Om risicogestuurd beleid te verhelderen helpt het om eerst nog even scherp te krijgen wat beleid eigenlijk is. Een eenvoudige, goed werkbare Wikipedia-beschrijving is de volgende: ‘Beleid is het stellen van doelen, middelen en een tijdpad in onderlinge samenhang.’ Hierop voortbouwend houdt risicogestuurd beleid dus expliciet rekening met de risico’s voor die doelen, voor de beschikbaarheid van de middelen en voor het beoogde tijdpad.
In diverse internationale richtlijnen voor risicomanagement, waaronder ISO 31000 en COSO-ERM, wordt een risico de laatste jaren gezien als een onzekere gebeurtenis of situatie, met eveneens onzekere effecten op een doel. Neem het virusbesmettingsrisico als voorbeeld. Het is niet zeker óf in een bepaalde situatie een besmetting bij iemand optreedt. En áls die besmetting daadwerkelijk optreedt, dan zijn de effecten eveneens onzeker: word je ziek en hoe ziek? Is opnamen in het ziekenhuis nodig? Kom je op de IC? Het besmettingsrisico in dit voorbeeld is dus in hoge mate afhankelijk van de context én van de individuele persoon. In algemene zin worden oorzaken, waarschijnlijkheden van optreden en gevolgen van risico’s in hoge mate bepaald door de specifieke context en de betrokken individuen of groepen.
Wat is daarom een eerste vereiste voor helderheid over risico’s? Dat is helderheid over doelen, en voor wie die doelen al dan niet belangrijk zijn. Zie doelen waarop risico’s effecten kunnen hebben in de meest brede betekenis van het woord. Het kan een maatschappelijk gezondheidsdoel zijn, als vermijden dat de IC-capaciteit in ziekenhuizen te kortschiet, of een heel persoonlijke ambitie. Persoonsafhankelijke doelen variëren uiteraard per persoon, per situatie en zelfs in de tijd. De ene persoon wil vanwege zijn of haar ziektegeschiedenis of hogere leeftijd hoe dan ook niet besmet worden. De andere persoon met een soortgelijke ziektegeschiedenis en leeftijd ziet dat anders. Die is bereid om meer risico te nemen, bijvoorbeeld het ontvangen van bezoek om niet nog eenzamer te worden. Weer iemand anders heeft die ziektegeschiedenis niet, is begin 20 en wil gewoon weer aan de studie, of aan het werk in de kroeg.
Risicogestuurd beleid zonder heldere doelen op alle niveaus, van openbaar bestuur tot individu, gaat dus nooit werken. Doelen en risico’s zijn immers innig met elkaar verbonden. Zonder concrete doelen geen concrete risico’s, laat staan concrete maatregelen om op een maatschappelijk aanvaarbare wijze met die risico’s om te gaan. Het lastige is alleen dat die doelen dus verschillen, conflicteren of zelfs botsen, tussen mensen onderling en tussen het individuele en het maatschappelijke niveau. Daarbij zijn de meeste doelen niet in beton gegoten. Door nieuwe inzichten of gebeurtenissen kunnen ze zomaar veranderen. Risicogestuurd beleid betekent dus ook verantwoord omgaan met risico’s, vanuit allerlei vaak conflicterende doelen en waarden. Bepaald geen sinecure. Dit vraagt iets van ons.
Risicogestuurd beleid: wat vraagt het?
‘De coronacrisis grijpt diep in hoe we werken, hoe we leven, hoe we leren en hoe we zorgen. Niet alleen op de korte termijn, maar ook op de lange termijn.’ Aldus Kim Putters, directeur van het Sociaal en Cultureel Planbureau in het essay De machinekamer van de coronacrisis. Hij spreekt van een meervoudige crisis die vraagt om een meervoudige aanpak. Risicogestuurd beleid vraagt in de eerste plaats om heldere beleidsdoelen voor zo’n meervoudige aanpak, voor de korte en langere termijn.
Om zo’n meervoudige aanpak risicogestuurd te maken moet continu worden afgewogen welke risico’s voor welke groepen mensen spelen én welke bijeffecten eventuele maatregelen hebben (vaak voor andere groepen mensen). Dit vraagt om een pluriforme blik, dus om georganiseerde diversiteit vanuit tal van disciplines. Daarbij is het van belang dat niet alleen experts worden gehoord. De Noorse hoogleraar risicomanagement Terje Aven wijst bijvoorbeeld op het belang om ook risicopercepties van ‘gewone burgers’ serieus mee te wegen. Al is het maar om de kans op tunnelvisie van experts te beperken. En om maatregelen praktisch uitvoerbaar te houden.
Op papier klinkt dit allemaal veel eenvoudiger dan het in de weerbarstige praktijk is. Emoties over verschillende risicopercepties en onderliggende waarden kunnen hoog oplopen, zeker als een aantrekkelijk perspectief op een redelijke termijn ontbreekt. Risicogestuurd beleid daadwerkelijk ontwikkelen en uitvoeren vraagt dus nogal wat van ons, van bestuurder tot burger. Dit vraagt bijvoorbeeld om zelfbeheersing, om regelmatige reflectie op doelen en waarden. Het vraagt vooral om het blijven luisteren naar de opvattingen van de ander. En het vraagt om het niet zeker te durven weten. Om zo in samenspraak tot afgewogen én maatschappelijk uit te leggen risico-besluiten te komen. Risicogestuurd beleid vraagt zo een stukje persoonlijk leiderschap van ons allemaal, van bestuurder tot burger.
Dr. ir. Martin van Staveren MBA schrijft, adviseert en doceert over realistisch(er) omgaan met onzekerheden, risico’s én kansen, onder andere aan de Universiteit Twente. Hij schreef de boeken Risicogestuurd Werken en Risicoleiderschap. Onlangs verscheen zijn nieuwe boek Iedereen risicoleider: waarde realiseren en behouden in een onzekere wereld.
Een eerdere versie van dit essay verscheen op managamentimpact.nl.